加强国有企业公司章程制定管理，进一步完善公司法人治理结构

一、管理范围

　　《办法》明确提出“国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为适用本办法。”该项规定表明对上述三类公司来说《办法》的适用是强制性的、约束性的，因此需要我们准确界定公司类型。

• 国有独资公司

　　根据《公司法》(2018年修订)，国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。此处应注意“国有独资公司”与“国有独资企业”区别，后者不在《办法》强制规定范围内。

• 国有控股公司

　　根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四条 ，国有及国有控股企业、国有实际控制企业主要包括以下四类：(一)政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业(公司)，以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业;(二)本条第(一)款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产(股)权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业;(三)本条第(一)、(二)款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业;(四)政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。从上述内容看，国有控股公司范围较大，尤其是在目前混合所有制下由下至上的改革进程中，中央、地方国资二级、三级全资子公司引入民营资本进行控股整合局面下，需格外注意《办法》的适用性。

• 国有全资公司

　　将国有全资公司放在后面阐述，是因为目前《公司法》中并无关于国有全资公司的专门定义，但从《企业国有资产交易监督管理办法》第四条关于国有控股公司表述看，国有全资公司是相对国有控股公司而言的，其所有股东都是国有投资主体。

二、章程内容

（一）重大变化

1.突出党在公司治理中的功能和作用

　　《办法》提出将公司党组织的相关功能和作用写进章程，从而使得公司党组织作为一级治理主体，有了法定的身份和地位。

• 党组织定位

　　党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

• 党组织作用

　　①领导作用：把方向、管大局、保落实

　　②讨论和决定企业重大事项

　　③围绕生产经营开展工作发挥战斗堡垒作用

　　④对企业重大事项进行集体研究把关

• 注意事项

　　对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程。

2.增加“法律顾问”相关内容

　　章程内容中在“财务、会计、审计与法律顾问制度”中增加了“法律顾问”的相关内容。《办法》提到总法律顾问由董事会聘任，属于公司高级管理人员，并强调国有独资公司章程草案或修正案在向出资人机构提交书面审批文件时应包括公司总法律顾问签署的对章程草案或修正案出具的法律意见书，未设立总法律顾问的，由律师事务所出具法律意见书或公司法务部门出具审查意见书。

　　章程中新增“法律顾问”内容顺应了当前国有企业合规管理的大背景，将“依法治企”和“法治国企”的建设又向前推进了一大步。值得一提的是，早在2015年，山东省国资委印发的《山东省国资委关于全面推进法治国企建设的意见》(鲁国资企改〔2015〕1号)关于全面推进“法治国企”建设的主要任务里便提出了“通过公司章程等形式，全面落实总法律顾问制度，实现总法律顾问高管化、专业化和100%在岗率，保障总法律顾问参与企业重大经营决策，确保重大经营决策的合法性”。目前随着《办法》的出台，将对国有企业全面落实合规管理起到助推作用。

3.“职工民主管理与劳动人事制度”合二为一

　　《公司法》中分别提出“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”和“公司必须保护职工的合法权益，依法与职工签订劳动合同，参加社会保险，加强劳动保护，实现安全生产。”《办法》对该两项制度进行了合并，再次体现了职工参与国有企业治理的积极意义。

（二）“三会一层”重点强调内容

1.出资人机构或股东、股东会（包括股东大会）

• 国有独资公司

　　《办法》未做特别说明，可参考《公司法》关于国有独资公司的特殊管理要求：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定;其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

• 国有全资、控股公司

　　《办法》提到出资人机构委派股东代表参加股东会会议。股东代表应当按照出资人机构对公司章程的意见，通过法定程序发表意见、进行表决、签署相关文件。

2.董事会

• 　　明确董事会定战略、作决策、防风险的职责定位和董事会组织结构、议事规则;
• 　　明确总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任;
• 　　明确董事会向出资人机构(股东会)报告、审计部门向董事会负责、重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究等机制。
• 　　国有独资公司、国有全资公司应当明确由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数,董事会成员中的职工代表依照法定程序选举产生。

3.监事会（监事）

• 　　设立监事会的国有企业，应当在监事会条款中明确监事会组成、职责和议事规则。
• 　　不设监事会仅设监事的国有企业，应当明确监事人数和职责。

4.经理层

• 　　明确经理层谋经营、抓落实、强管理的职责定位;
• 　　明确设置总经理、副总经理、财务负责人的有关要求，如设置董事会秘书、总法律顾问，应当明确为高级管理人员;
• 　　载明总经理职责;
• 　　明确总经理对董事会负责，依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，向董事会报告工作。

三、制定程序

　　《办法》分别从“国有独资公司”和“国有全资、控股公司”两大类分别提出章程制定程序。

四、责任追究

　　《办法》对国有企业以及出资人机构分别进行追责。

1.与出资人机构相关

• 　　在章程制定过程中，出资人机构及有关人员违反法律、行政法规和本办法规定的，依法承担相应法律责任。
• 　　出资人机构应当对国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司的章程执行情况进行监督检查，对违反公司章程的行为予以纠正，对因违反公司章程导致国有资产损失或其他严重不良后果的相关责任人进行责任追究。

2.与国有企业相关

• 　　国有独资公司董事会，国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的董事，应当在职责范围内对国有企业公司章程制定过程中向出资人机构报送材料的真实性、完整性、有效性、及时性负责，造成国有资产损失或其他严重不良后果的，依法承担相应法律责任。
• 　　国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的股东代表未按照出资人机构对公司章程的意见，未通过法定程序发表意见、进行表决、签署相关文件，造成国有资产损失的或其他严重不良后果的，依法承担相应法律责任。

　　(撰稿人：龚莎)